La brecha de demanda y la oferta optimizada
En el Banco de Proyectos del SNIP1 se encuentran registrados un total de 19704 Proyectos de Inversión Pública de los cuales, a nivel de perfil, se encuentran 19251, el 98% del total. Del total de Perfiles, 14670 han sido aprobados y cuentan con la declaración de viabilidad o están por obtenerla 2; esta cifra representa el 76% de los perfiles en el Banco de Proyectos.3 1128 proyectos, el 6% del total de perfiles ha sido rechazado por el sistema. Y quedan por ser aprobados (o rechazados), 3453 perfiles, 18% del total de perfiles, que están en condición de observados.
Con estas cifras se puede concluir que la probabilidad de un perfil de ser aprobado en el Sistema es bastante elevado 4. Sin embargo esto no es tan exacto. Las cifras mencionadas permiten evaluar los perfiles al interior del sistema y con los parámetros del sistema. Pero no permiten realizar comparaciones con el total de perfiles de proyectos de inversión pública que no se encuentran todavía en el sistema.56.
Si se pudiera contabilizar el total de perfiles de proyectos de inversión pública que deberían estar en el sistema; es decir los que van a ingresar próximamente más los que evaden el sistema y los que ya están en el sistema, la probabilidad de lograr la viabilidad descendería. Por ahora, una de cada cuatro propuestas de inversión pública ha sido rechazada por el sistema. Y esto signfica que se ha logrado evitar un gasto innecesario de recursos públicos.
Sin embargo, la inversa de la anterior expresión no es cierta. Si bien es cierto, afirmar que 3 de cada cuatro propuestas de inversión pública han sido aprobadas, no se sigue de ello, necesariamente, que se ha logrado asignar de manera eficiente los recursos públicos.
La aprobación de los perfiles está encargada a las OPIs 7sectoriales 8, regionales, provinciales y locales 9. Muchas veces la declaración de viabilidad es otorgada por la misma OPI que aprueba el perfil o por la OPI del nivel inmediato superior. La evaluación de los perfiles evaluados le corresponde al nivel superior del sistema, la DGPM 10, y esta evaluación tiene un carácter muestral. En consecuencia, es posible que un perfil formulado por una oficina de una institución pública y aprobado por otra oficina de la misma institución, pase a la etapa de inversión sin que el proyecto represente una solución real a un problema real.
Y no estamos sosteniendo que se trate, necesariamente, de un problema de corrupción. En nuestro país la cultura de proyectos recién empieza y no se puede esperar que los proyectos alcancen un nivel de formulación ideal. Pero, ¿qué problemas se pueden encontrar en la formulación de los perfiles de proyectos de inversión pública?
Aquí queremos explicitar uno de los problemas que más dificultades presenta en la formulación de un perfil. Es el problema de la oferta optimizada.
La lógica de la formulación de un perfil es la siguiente. Existe un problema. Existe una idea que soluciona el problema. Se miden los costos de la solución y los beneficios que genera. Y si los beneficios son mayores que los costos, la idea debe ponerse en marcha. Sin embargo la sola formulación del problema es un gran problema. El problema existe siempre que la demanda es mayor a la oferta. La brecha de demanda debe ser resuelta, parcial o totalmente, por el proyecto. El siguiente diagrama muestra la brecha de demanda aplicando el esquema del modelo simple de oferta y demanda.
La brecha de demanda es una situación de desequilibrio en el mercado. Al precio P la cantidad demandada es mayor a la cantidad ofertada. En la medida que el mercado no es libre, la brecha de demanda, o escasez, no se resuelve por el mecanismo del incremento de los precios. Si el precio sube sube la cantidad ofertada, disminuyendo la escasez, y disminuye la cantidad demandada, disminuyendo más la escasez. Sin embargo, el funcionamiento del mercado si bien hace desaparecer la escasez lo hace a costa de expulsar del mercado a una parte de los demandantes y a una parte de los ofertantes. 11
La brecha de demanda puede ser resuelta mediante un proyecto de inversión que incremente la capacidad de oferta del mercado. Esto es, un desplazamiento a la derecha de la curva de oferta del mercado. El proyecto puede desplazar la curva de oferta hasta absorver la brecha de demanda o puede disminuir la brecha de demanda. En el grafico que sigue se asume que el proyecto es una respuesta parcial al problema.
El proyecto desplaza la curva de oferta hacia la derecha. Ahora la cantidad ofertada es mayor y la cantidad demandada es la misma que antes del proyecto. En consecuencia, la brecha de demanda se ha reducido y el proyecto es una respuesta parcial al problema. Observe que en este caso, y en la medida que la brecha de demanda es menor, una solución ulterior de mercado es menos costosa en tèrminos sociales. Esto quiere decir que si el precio se libera, los productores y consumidores que quedan fuera del mercado son menos que en la situación sin proyecto.
El tamaño del proyecto determina el grado en que se resuelve el problema, el grado en que se reduce la brecha de demanda. Esto parece ser bastante simple. En general todos los perfiles se formulan de esta manera. Dada la brecha de demanda, el tamaño del proyecto reduce la brecha. Sin embargo esta visión del problema no es completa si no se considera la oferta optimizada.
¿Qué es la Oferta Optimizada?
Un proyecto de inversión pública está orientado a incrementar la oferta de un cierto bien o servicio 12. Y el proyecto se realiza porque se busca absorver, total o parcialmente, la brecha de demanda. Sin embargo la brecha de demanda no se mide como la diferencia entre la cantidad demandada y la cantidad ofertada, sino como la diferencia entre la cantidad demandada y la cantidad ofertada optimizada. Es decir, antes de estimar la brecha de demanda, se tiene que estimar la capacidad óptima de la oferta y no la capacidad actual. Es decir, la capacidad actual de oferta no es, necesariamente, la capacidad óptima de oferta. Un ejemplo simple nos puede ayudar en este punto.
En un pueblo en zona rural de la sierra hay una pequeña escuela con un aula con capacidad para 20 alumnos, una Profesora, una pizarra, etc. y 40 estudiantes. La demanda es 40 la oferta es 20 y la brecha de demanda es 20. Como la capacidad de oferta es 20, para cubrir la brecha de demanda el Alcalde del pueblo se propone construir una segunda aula. Con la segunda aula la capacidad de oferta es igual a la demanda y la brecha de demanda desaparece y, además, el Alcalde logrará ser reelegido.
Si el Alcalde no está obligado a pasar su proyecto por el SNIP la segunda aula se construirá, la brecha de demanda desaparecerá y el Alcalde continuará por un período más. Pero si el Gobierno Municipal está incorporado al SNIP el perfil de este proyecto no sería aprobado, no se construiría una segunda aula y el Alcalde tal vez no será reelegido. ¿Por qué? Porque el sistema requiere que la brecha de demanda se estime considerando la oferta optimizada y no la oferta actual. La oferta actual de la escuela permite atender solo a 20 estudiantes. Para ello se cuenta con la construcción, el moviliario y el personal necesario. ¿Qué si se decide abrir un segundo turno? Con un segundo turno la brecha de demanda desaparece y no es necesario ningún gasto de inversión aunque sí se incrementa el gasto corriente por la contratación de un segundo profesor. El gato público no va a crecer en la magnitud que hubiera crecido si el perfil no pasaba por el SNIP.
En consecuencia, la brecha de demanda debe estimarse en términos de la oferta optimizada 13. Para ello es necesario hacer un inventario de los recursos disponibles para generar la oferta actual;establecer los indicadores de optimalidad de cada recurso y, finalmente, determinar la oferta optimizada 14. En el grafico que sigue estamos asumiendo que la oferta optimizada absorve totalmente la brecha de demanda.
La brecha de demanda, estimada como la diferencia entre la oferta y la demanda, genera la percepción del problema y la búsqueda de soluciones. La primera de las soluciones a considerar es saltar de la situación de la oferta actual a la situación de la oferta optimizada. Si al volver a medir la brecha de demanda ésta sigue existiendo, entonces recién tenemos un problema real y hay que pasar a proponer alternativas de solución.15
Pero así como en nuestro ejemplo, el Alcalde podría no estar interesado en optimizar la oferta, así también ocurre con la mayoría de proyectos, donde los intereses políticos terminan priorizando inversiones públicas y el gasto de los recursos públicos, en proyectos que no tendrían que implementarse si se optimizan los recursos disponibles.
Si la capacidad actual de oferta es igual a la oferta optimizada entonces la brecha de demanda se mantiene y el proyecto debe continuar con las siguientes etapas de su formulación técnica. Pero no basta presumir esto, es necesario estimarlo. En otras palabras, la eficiencia en el empleo de los recursos no es un supuesto.
_________________________Con estas cifras se puede concluir que la probabilidad de un perfil de ser aprobado en el Sistema es bastante elevado 4. Sin embargo esto no es tan exacto. Las cifras mencionadas permiten evaluar los perfiles al interior del sistema y con los parámetros del sistema. Pero no permiten realizar comparaciones con el total de perfiles de proyectos de inversión pública que no se encuentran todavía en el sistema.56.
Si se pudiera contabilizar el total de perfiles de proyectos de inversión pública que deberían estar en el sistema; es decir los que van a ingresar próximamente más los que evaden el sistema y los que ya están en el sistema, la probabilidad de lograr la viabilidad descendería. Por ahora, una de cada cuatro propuestas de inversión pública ha sido rechazada por el sistema. Y esto signfica que se ha logrado evitar un gasto innecesario de recursos públicos.
Sin embargo, la inversa de la anterior expresión no es cierta. Si bien es cierto, afirmar que 3 de cada cuatro propuestas de inversión pública han sido aprobadas, no se sigue de ello, necesariamente, que se ha logrado asignar de manera eficiente los recursos públicos.
La aprobación de los perfiles está encargada a las OPIs 7sectoriales 8, regionales, provinciales y locales 9. Muchas veces la declaración de viabilidad es otorgada por la misma OPI que aprueba el perfil o por la OPI del nivel inmediato superior. La evaluación de los perfiles evaluados le corresponde al nivel superior del sistema, la DGPM 10, y esta evaluación tiene un carácter muestral. En consecuencia, es posible que un perfil formulado por una oficina de una institución pública y aprobado por otra oficina de la misma institución, pase a la etapa de inversión sin que el proyecto represente una solución real a un problema real.
Y no estamos sosteniendo que se trate, necesariamente, de un problema de corrupción. En nuestro país la cultura de proyectos recién empieza y no se puede esperar que los proyectos alcancen un nivel de formulación ideal. Pero, ¿qué problemas se pueden encontrar en la formulación de los perfiles de proyectos de inversión pública?
Aquí queremos explicitar uno de los problemas que más dificultades presenta en la formulación de un perfil. Es el problema de la oferta optimizada.
La lógica de la formulación de un perfil es la siguiente. Existe un problema. Existe una idea que soluciona el problema. Se miden los costos de la solución y los beneficios que genera. Y si los beneficios son mayores que los costos, la idea debe ponerse en marcha. Sin embargo la sola formulación del problema es un gran problema. El problema existe siempre que la demanda es mayor a la oferta. La brecha de demanda debe ser resuelta, parcial o totalmente, por el proyecto. El siguiente diagrama muestra la brecha de demanda aplicando el esquema del modelo simple de oferta y demanda.
La brecha de demanda es una situación de desequilibrio en el mercado. Al precio P la cantidad demandada es mayor a la cantidad ofertada. En la medida que el mercado no es libre, la brecha de demanda, o escasez, no se resuelve por el mecanismo del incremento de los precios. Si el precio sube sube la cantidad ofertada, disminuyendo la escasez, y disminuye la cantidad demandada, disminuyendo más la escasez. Sin embargo, el funcionamiento del mercado si bien hace desaparecer la escasez lo hace a costa de expulsar del mercado a una parte de los demandantes y a una parte de los ofertantes. 11
La brecha de demanda puede ser resuelta mediante un proyecto de inversión que incremente la capacidad de oferta del mercado. Esto es, un desplazamiento a la derecha de la curva de oferta del mercado. El proyecto puede desplazar la curva de oferta hasta absorver la brecha de demanda o puede disminuir la brecha de demanda. En el grafico que sigue se asume que el proyecto es una respuesta parcial al problema.
El proyecto desplaza la curva de oferta hacia la derecha. Ahora la cantidad ofertada es mayor y la cantidad demandada es la misma que antes del proyecto. En consecuencia, la brecha de demanda se ha reducido y el proyecto es una respuesta parcial al problema. Observe que en este caso, y en la medida que la brecha de demanda es menor, una solución ulterior de mercado es menos costosa en tèrminos sociales. Esto quiere decir que si el precio se libera, los productores y consumidores que quedan fuera del mercado son menos que en la situación sin proyecto.
El tamaño del proyecto determina el grado en que se resuelve el problema, el grado en que se reduce la brecha de demanda. Esto parece ser bastante simple. En general todos los perfiles se formulan de esta manera. Dada la brecha de demanda, el tamaño del proyecto reduce la brecha. Sin embargo esta visión del problema no es completa si no se considera la oferta optimizada.
¿Qué es la Oferta Optimizada?
Un proyecto de inversión pública está orientado a incrementar la oferta de un cierto bien o servicio 12. Y el proyecto se realiza porque se busca absorver, total o parcialmente, la brecha de demanda. Sin embargo la brecha de demanda no se mide como la diferencia entre la cantidad demandada y la cantidad ofertada, sino como la diferencia entre la cantidad demandada y la cantidad ofertada optimizada. Es decir, antes de estimar la brecha de demanda, se tiene que estimar la capacidad óptima de la oferta y no la capacidad actual. Es decir, la capacidad actual de oferta no es, necesariamente, la capacidad óptima de oferta. Un ejemplo simple nos puede ayudar en este punto.
En un pueblo en zona rural de la sierra hay una pequeña escuela con un aula con capacidad para 20 alumnos, una Profesora, una pizarra, etc. y 40 estudiantes. La demanda es 40 la oferta es 20 y la brecha de demanda es 20. Como la capacidad de oferta es 20, para cubrir la brecha de demanda el Alcalde del pueblo se propone construir una segunda aula. Con la segunda aula la capacidad de oferta es igual a la demanda y la brecha de demanda desaparece y, además, el Alcalde logrará ser reelegido.
Si el Alcalde no está obligado a pasar su proyecto por el SNIP la segunda aula se construirá, la brecha de demanda desaparecerá y el Alcalde continuará por un período más. Pero si el Gobierno Municipal está incorporado al SNIP el perfil de este proyecto no sería aprobado, no se construiría una segunda aula y el Alcalde tal vez no será reelegido. ¿Por qué? Porque el sistema requiere que la brecha de demanda se estime considerando la oferta optimizada y no la oferta actual. La oferta actual de la escuela permite atender solo a 20 estudiantes. Para ello se cuenta con la construcción, el moviliario y el personal necesario. ¿Qué si se decide abrir un segundo turno? Con un segundo turno la brecha de demanda desaparece y no es necesario ningún gasto de inversión aunque sí se incrementa el gasto corriente por la contratación de un segundo profesor. El gato público no va a crecer en la magnitud que hubiera crecido si el perfil no pasaba por el SNIP.
En consecuencia, la brecha de demanda debe estimarse en términos de la oferta optimizada 13. Para ello es necesario hacer un inventario de los recursos disponibles para generar la oferta actual;establecer los indicadores de optimalidad de cada recurso y, finalmente, determinar la oferta optimizada 14. En el grafico que sigue estamos asumiendo que la oferta optimizada absorve totalmente la brecha de demanda.
La brecha de demanda, estimada como la diferencia entre la oferta y la demanda, genera la percepción del problema y la búsqueda de soluciones. La primera de las soluciones a considerar es saltar de la situación de la oferta actual a la situación de la oferta optimizada. Si al volver a medir la brecha de demanda ésta sigue existiendo, entonces recién tenemos un problema real y hay que pasar a proponer alternativas de solución.15
Pero así como en nuestro ejemplo, el Alcalde podría no estar interesado en optimizar la oferta, así también ocurre con la mayoría de proyectos, donde los intereses políticos terminan priorizando inversiones públicas y el gasto de los recursos públicos, en proyectos que no tendrían que implementarse si se optimizan los recursos disponibles.
Si la capacidad actual de oferta es igual a la oferta optimizada entonces la brecha de demanda se mantiene y el proyecto debe continuar con las siguientes etapas de su formulación técnica. Pero no basta presumir esto, es necesario estimarlo. En otras palabras, la eficiencia en el empleo de los recursos no es un supuesto.
(1) Sistema Nacional de Inversión Pública.
(2) Cuando un proyecto está aprobado en el SNIP, recibe la declaración de viabilidad a partir de la cual ingresa a la etapa de inversión propiamente dicha.
(3) Cifras correspondientes al presente mes.
(4) 76% si consideramos como índice de éxito el número de perfiles aprobados sobre el total de perfiles en el banco de proyectos.
(5) Es el caso de la gran mayoría de gobiernos locales, cuya incorporación al sistema es gradual.
(6) O se encuentran exonerados por dispositivos ad hoc o porque están evadiendo ilegalmente el sistema.
(7) Oficina de Programación de Inversiones
(8) OPIs del Gobierno a nivel sectorial. Educación, Salud, Vivienda, Transportes, Universidades, etc.
(9) OPIs de los Gobiernos Regionales, Provinciales y Distritales.
(10) Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
(11) El tramo de la curva de demanda abajo a la derecha del precio de equilibrio del mercado, son los consumidores que no pueden pagar el precio de equilibrio y quedan fuera del mercado. El tramo de la curva de oferta arriba a la derecha del precio de equilibrio del mercado, son los productores que no pueden producir a costos menores a los costos del mercado y quedan fuera del mercado.
(12) "(Un proyecto de inversión pública) es toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o servicios" Normas del SNIP, p. 27, Enero 2003
(13) Estríctamente hablando, la brecha de demanda se estima como la diferencia entre la oferta optimizada y la demanda con proyecto. La demanda con proyecto considera la demanda sin proyecto y la nueva demanda que puede surgir por la presencia del proyecto. En el ejemplo propuesto, puede suceder que la demanda se incremente si la población sabe que se va a abrir una nueva sección o se piensa construir una segunda aula. Para nuestros fines, estamos asumiendo que el proyecto no genera incrementos de demanda.
(14) La producción óptima de un recurso es igual al número de recursos con que se cuenta multiplicado por el indicador de optimalidad. Si se tienen dos Docentes y cada Docente, de acuerdo con el indicador de optimalidad, puede atender 30 alumnos hora, entonces la producción es de 60 alumnos hora.
(15) Esta etapa tampoco es sencilla. La mala costumbre de los formuladores de perfiles de proyectos es considerar una alternativa de solución (su favorita) y proponer otras peores que ésta para terminar escogiendo la primera.
